Miroslav Opálka píše o tom, jak (ne)měl vypadat odpovědný a moderní důchodový systém v České republice.
Široká mnohaletá diskuse o směřování důchodových reforem přináší řadu protichůdných návrhů. Ty vyjadřují jak boj za skupinové zájmy, tak úmysly tyto zájmy eliminovat. Jedním z návrhů je vyvázat státní pilíř od velkého vlivu proměnlivých zájmů politických vedení země. A vzhledem k tomu, že politici nemají ve společnosti nejlepší renomé, zdá se být vyvedení peněz na důchody mimo diskuse o státním rozpočtu jako přijatelné. Vždyť v řadě zemí to takto dlouhodobě funguje! Mám však jiný pohled. Dovolím si proto přispět do této diskuse svým osobním názorem a poukázat na současná i budoucí rizika, která by tento krok provázela.
Úvodem chci podotknout, že v minulosti již byla o oddělení tzv. důchodového účtu od státního rozpočtu nejedna politická diskuse. Ta krystalizovala do návrhu na zřízení samostatného důchodového úřadu. Pro jeho rozjezd měly sloužit deponované finanční prostředky z privatizací. Ovšem většina vládních politiků měla o důchodovém systému a využití peněz z rozprodeje a výprodeje republiky poněkud odlišné představy. A tak žádný důchodový fond ani nový důchodový úřad nevznikly a peníze se, jako ty předchozí a budoucí, rozpustily v hospodaření státu. I přes tyto neopakovatelné finanční injekce je již řadu let státní rozpočet deficitní. Proto představa o zřízení nezávislého důchodového úřadu dnes, bez peněz na jeho rozjezd a transformaci prvého státního důchodového pilíře, je nereálná. To za prvé!
Příští rok vzpomeneme 110 let – kdy po důležitých meznících v letech 1920 a 1924 – byl ustaven úřad, který realizoval zákon č. 221/1924 Sb., na jehož základech stojí soustava našeho sociálního zabezpečení dodnes. Systém prošel řadou změn, zejména zákonem č. 99/1948 Sb. a zákonem č. 155/1995 Sb. (který již doznal za uplynulých 29 let 97 technických i parametrických úprav). Tento úřad – dnes Česká správa sociálního zabezpečení (ČSSZ), byl a je uznávaným vzorem i v mezinárodním měřítku. Svou činnost, která odráží platné znění zákonů, průběžně zajišťuje, a to ve srovnání s privátní sférou s minimálními náklady na administraci.
Vedle toho tu máme privatizovaný monopol na správu úrazového pojištění v Kooperativa pojišťovna (vedle toho dobíhá ještě plnění z České pojišťovny v Generali Česká pojišťovna). Toto pojištění zaměstnanců je pro zaměstnavatele ze zákona povinné a přináší různé rozpory. Např. o neúplném kmeni pojištěnců a k vysokým nákladům na administraci. Ty by měl dorovnávat stát, pokud by chybělo na plnění nároků. Docela dobrý produkt pro správce.
Pro mne je však pro objasnění mého názoru důležité ukázat toky peněz k a ze zdravotních pojišťoven. Zda uplatňují svou „nezávislost“ na politicích a státním rozpočtu. Uvedu některé příklady z největší a neprivátní (nemá akcionáře) Všeobecné zdravotní pojišťovny (VZP) ČR, neboť lze na tomto příkladu demonstrovat, jak moc by byl nezávislý nově zřízený Důchodový úřad ČR čili transformovaná ČSSZ.
Jak tedy fungují veřejné peníze vyvedené mimo státní rozpočet? VZP sice s penězi hospodaří, ale v rámci zákonných limitů. Zákon určuje výši a úlevy na pojistném a výši platby za státní pojištěnce z ČR či dnes i z Ukrajiny, které se však většinou nekryjí s výši požadovaných nákladů. V systému je tak velká solidarita zdravých s nemocnými, výdělečně činných s nevýdělečně činnými nebo legálně pracujícími se zapojenými v šedé ekonomice… A jelikož vybrané peníze nepostačují na zajištění zákonných nároků, neobejde se zdravotnictví bez příspěvků zřizovatelů, státu, krajů, obcí, donátorů i pacientů na dofinancování provozu a rekonstrukcí nemocnic i ambulancí, podporu lékařských fakult a zdravotních škol, jakož i vyčleňování stabilizačních bytů, půjček či darů nejen v pohraničí. Tyto prostředky však nejsou povinné, tedy jisté a dlouhodobě rozpočtovatelné. Jistá může být jen politicky průchodná zvýšená spoluúčast pacientů a změna zákona vyvolaná krizí.
A tak VZP byla a může být znovu postavena před nutnost přijetí půjčky na vykrytí deficitu. Od zadluženého státu obdržela půjčku bezúročnou, od bank by tomu tak nebylo. V následujícím období pak musela pojišťovna hledat úspory, a to ve: smlouvách, omezování péče, odkládání operací, prodlužování splatností, odhalování nepoctivostí při vykazování, racionalizaci správy, eliminaci nadužívání péče ze strany poskytovatelů i pacientů atd. VZP prostě nemůže kumulovat deficit jako stát.
V něčem pomohl i stát/politici, neboť tito nemají v rukou jen příjmovou stránku, ale také mantinely pro výdaje. Jde o úhradové vyhlášky za zdravotní výkony a schvalování závěrečných účtů a rozpočtů pojišťovny. Je pak logické, že se i průběžně provádí bilanční redukce v jednotlivých segmentech, např. v bezpříspěvkové lázeňské péči, při krácení délky a počtu rehabilitačních procedur aj. Doplatky za léky, stomatologické výkony, zdravotní a kompenzační pomůcky jsou samostatnou kapitolou.
Proč jsem podrobněji popisoval tato fakta? Abych demonstroval, že odpoutání se od vlivu politiků na správu peněz na důchody mimo státní rozpočet je iluzí. To za druhé!
Takže superúřad by hospodařil s penězi, ale parametry by stanovoval stát/politici zákonnými prostředky a prostřednictvím svých zástupců ve správních a dozorčích radách (včetně zástupců odborů, zaměstnavatelských svazů, důchodcovských organizací). Navíc, žádný zákon není definitivní, a to, co by bylo na začátku, není nedotknutelné. Realita i vůle lidí je tu vždy přítomná. Zdánlivě by to řešila stoprocentní privatizace a individuální smlouvy. Ale ani tyto nejsou nedotknutelné. Viz radikální zásahy státu ve stavebním a důchodovém připojištění a spoření. To za třetí!
I když se hovoří o přebytcích v tzv. důchodovém účtu, jeho kumulativní saldo od r. 1996 je značně deficitní. Přispěly k tomu i nepromyšlené či naopak úmyslné legislativní změny. Strašit lidi deficity je přece pro směřování radikální reformy živná půda. Na bedrech to mají politici, které však mají ve svých rukou voliči. Na nich je volba, kdo rozhodne o tom, zda bude reforma asociální a oseká historicky vzniklé nároky, nebo bude sociální a vybere ve prospěch vícezdrojového financování důchodů mezi výdajovými prioritami ve veřejných financích, případně z nových zdrojů. Zejména, když zanedlouho nepříznivý demografický vývoj sníží počet plátců a zvýší počet nároků. Dle mého názoru je dnes režim v mandatorních výdajích státního rozpočtu pro občany větší jistota kolektivního zajištění než peníze vyvedené mimo státní rozpočet a spravované „apolitickou“ institucí ČR či v proměnách času nejistým kapitálovým bankovním sektorem. To za čtvrté!
Měl bych se také zmínit o některých úkolech, které by musela transformace státního pilíře vyřešit. Nejde totiž o žádné maličkosti!
Diskuse se vedou o uvolnění peněz z důchodového pojištění, dnes směrované na pozůstalostní a invalidní důchody, které představují z pojištění cca třetinu výdajů. Značným problémem jsou pak různé úlevy z placení pojistného (od nízkých příjmů přes stropy na odvody, zvláštní režim pro OSVČ, prezidenta…). Dále pak tzv. náhradní či vyloučené doby, paušální minimální důchod, výchovné, pečovatelské, případně zvláštní důchodové kategorie bez jejich zvýšení pojistného… Prostě řada vzniklých nároků, které však nejsou kryty odvody, ale navyšují výdaje. Stát za tyto nároky, které stanovuje zákony, neplatí ani minimum jako za státní pojištěnce do zdravotního pojištění. Přesto haraší s deficitem na důchodovém účtu, který takto sám způsobuje. Jak by se s tímto dědictvím vypořádal nový důchodový úřad?
ČSSZ nespravuje důchodové pojištění v ozbrojených službách. Údaje o policii, zpravodajských složkách, armádě, vězeňské službě a celnicích spravují příslušná ministerstva, ale své deficity překlápějí do společného důchodového účtu. Dokonce Ministerstvo financí ČR vybírá důchodové pojištění do své rozpočtové kapitoly, ale jejich nároky vyplácí ČSSZ z kapitoly MPSV. Kdo by tyto tajné registry vedl při změně?
Obrovská administrace a její náklady představují pro ČSSZ i povinnosti v odškodňovacích zákonech a uplatňování vysokého počtu soudních exekucí na důchody. Také náklady za vedení nemocenského pojištění jdou na vrub důchodového účtu! Přibývá nároků, ale tyto se stále rozdělují ze stejného, vlastně menšího koláče. Jedni dostanou poměrově méně, jiní poměrově více, přesto tato supersolidarita nestačí a vzniká deficit. Nejvíc na to doplácí střední vrstva zaměstnanců! Proto znovu uvádím, že v této chvíli považuji diskuse o oddělení důchodového účtu od státního rozpočtu za složité, problematické, nereálné, nebezpečné. To za páté!
Nebylo by nakonec třeba přistoupit i k vyvolané transformaci sociálních dávek vyplácených Úřadem práce ČR s výdaji nesouvisejícími se starobními důchody, které dnes zatěžují ČSSZ, tedy důchodový účet? Na nemocenské pojištění si už dlouho brousí zuby zdravotní pojišťovny. Snad by rády převzaly i invalidní důchody. A o zrušení pozůstalostních důchodu se již také vedou hlasité úvahy. Pak by novému důchodovému úřadu zůstala opravdu jen čistá správa starobních důchodů. Ovšem za dané situace s demografickým výhledem by šlo zřejmě o absolutně solidární rovný, ale velmi minimální důchod, jak ho v r. 2005 požadovala v 1. Bezděkově komisi ODS (viz grafy). Zbytek ať si občané na vlastní riziko naspoří individuálně či za pomoci zaměstnavatelů u komerčních správců. Tak to by byla reforma!
Co se pak týká hledání řešení v individuálních účtech? Tento návrh (NDC) předložila v 1. Bezděkově komisi ČSSD. Vyšel jako asociálně nesolidární ekvivalent (viz grafy). A i kdyby byl koncipován jako nadstavba nad minimálním důchodem (z jakých zdrojů hrazený?), za kolik let by bylo reálné jej zavést? Téměř tři miliony nyní vyplácených důchodů + ty nejbližší (do kterého ročníku?), by musely být vypláceny podle současných platných zákonů a dlouhodobého očekávání. Takže několik desetiletí drahý souběh dvou systémů?
Proto jsem nadále pro povinný jednotný státní solidární průběžný a valorizovatelný pilíř jako základ důchodového systému, který zajistí každému, kdo poctivě pracoval a odváděl na důchodové pojištění, solidní zajištění na stáří. To za šesté!
Grafy ze „Závěrečné zprávy“ výkonného týmu tzv. 1. Bezděkovy důchodové komise. Porovnání variant zadaných politickými stranami. Zdroj: MSPV.